该法案标志着特朗普第二任期财政蓝图的成型，也引发了空前激烈的争议。近期穆迪下调美国主权信用评级、美国国债发售遇冷，已反映出市场对美国财政可持续性的担忧。

　　目前法案进入参议院审议阶段，其最终内容仍存在较大不确定性。企业减税是否永久化，财政节支力度如何设定，终结清洁能源抵免、提高州和地方税扣除上限等条款是否保留，都将成为协商焦点。而债务上限“X日期”的临近，也对两院立法进度构成实质压力，接下来数周将是决定这项千页法案走向的关键期。本文试图基于各方分析和评估，厘清法案的核心内容和主要争议点。

　　当地时间2025年5月22日，美国众议院以215票赞成、214票反对的微弱优势，通过了总统特朗普提出的大规模税收与支出改革法案。该法案的多重称谓，彰显其多重特征：

　　一是官方全称“One Big Beautiful Bill Act”，简称OBBBA，可译为“大而美的法案”或“美丽大法案”等。顾名思义，这一法案并非小修小补，而是一部体量庞大的综合性改革法案，内容超千页，涵盖覆盖面广、影响深远的一揽子措施。

　　二是“预算调解法案”（Reconciliation Bill）。该法案正通过预算调解程序在国会推进。这是一种特殊的立法机制，可绕过参议院通常需要60票才能避开冗长辩论（filibuster）的门槛，仅需简单多数即可通过特定预算相关立法，从而加速立法进程。

　　三是“特朗普减税法案2.0”，意指该法案旨在延续并拓展特朗普第一任期内的2017年《减税与就业法案》（TCJA）的减税政策，同时引入一系列新的财政与社会保障措施。

　　自2024年特朗普宣布再次竞选总统以来，加码减税政策始终是其核心议题。不对小费、加班工资征税等竞选承诺均已体现在当前法案中。然而，时移世易，2017年的减税法案在当时的经济基本面下或许是利好消息，但在美国债务负担日益加剧、穆迪将美国信用评级下调至Aa1的当下，2025年的减税法案反而加剧了对美国财政可持续性的担忧。

　　法案在众议院通过当日，国债发售遇冷，股市出现波动，30年期国债收益率升至5.05%，反映出财政风险的上升以及由此引发的市场抛售情绪。

　　目前法案已进入参议院审议阶段，预计其将面临严峻考验。参议院可能根据“伯德规则”（Byrd Rule, 确保调解法案仅包含与预算变更直接相关的条款）对部分条款提出异议，特别是涉及赤字、医疗补助等相关内容。

　　若参议院作出实质性修改，法案需返回众议院重新表决。共和党内部亦有部分参议员对赤字扩大和支出削减不力表示不满。本文试图基于各方分析和评估，厘清法案的核心内容和主要争议点。

　　表1：“美丽大法案”推进时间表。资料来源：路透社、NPR、CBS、Cherry Bekaert、维基百科[3]

　　首先，法案中的减税措施在2017年TCJA的基础上进行了延续和扩展。除了永久性延长TCJA的核心条款，法案还增加了对标准扣除额、子女税收抵免、遗产税免税额等方面的调整，进一步减轻个人税负。

　　例如，子女税收抵免的金额将增加至每名子女2500美元，而州和地方税（SALT）扣除上限被提高至4万美元。此外，法案还提出取消小费和加班费所得税，允许扣除汽车贷款利息支出，并对穿透实体（pass-through entity）的合格经营收入扣除比例进行调整。

　　为了抵消减税带来的财政负担，法案提出了大规模的开支削减措施。特别是在社会保障领域，法案通过提高获得医疗补助（Medicaid）和补充营养援助计划（SNAP，即食品券）的门槛，实施更严格的工作年限要求，从而大幅度减少支出。

　　据美国国会预算办公室（CBO）估算，法案可能会导致至少760万人失去医疗保障。此外，法案还将改革并限制学生贷款计划，削减教育补贴；逐步取消《通胀削减法案》（IRA）下的清洁能源税收抵免等。

　　法案计划增加对国防的投入，用于发展一系列新型的作战装备，如特朗普长期构想的导弹防御系统。此外，法案还进一步增加了边境安全的资金，特别是恢复特朗普时期的美墨边境隔离墙建设，以及增加海关和边境执法人员。

　　“美丽大法案”提议将联邦政府的法定债务上限提高4万亿美元。负责任联邦预算委员会（CRFB）指出[5]，这将超越2021年底单独通过的2.5万亿美元债务上限增加额度，成为美国历史上最大幅度的债务上限提升。

　　对比2017年的减税法案，尽管“美丽大法案”同样对经济具有一定的短期刺激效应，但在美国当前高赤字、高债务的财政背景下，这一法案的空前规模引发了更多争议和市场焦虑。

　　同时，一些减税政策被广泛认为更有利于高收入群体，而大幅削减医保支出却将使收入最低的群体承受更大压力。此外，允许美国对其外国企业和投资者征收额外税款的第899条更被认为会将关税战引向“金融战”。具体而言：

　　美国官方与独立评估机构普遍预计，减税政策将显著推高联邦赤字。针对当前通过的5月22日版本，CBO对其评估[6]指出，税收条款在未来十年内将增加联邦赤字3.6万亿美元；宾大沃顿预算模型（PWBM）的静态分析结果[7]预测其将导致联邦收入减少约4.35万亿美元；税收基金会的初步分析结果[8]指向4.1万亿美元的损失。

　　曼哈顿研究所高级研究员杰西卡·里德尔（Jessica Riedl）更进一步批评指出[9]，法案中部分减税措施的所谓“到期日”实为掩盖长期成本的障眼法——若这些政策最终被永久化（此为常见结果），其财政成本将远超当前估算。

　　白宫方面从预算“基线”（baseline）标准的角度进行了反驳。根据法律规定，CBO在做预算预测时必须使用“现行法律基线”（Current Law Baseline），即假设当前税收政策会按计划在2025年到期并恢复原状。因此，在新法案中永久延长这些即将到期的低税率，在CBO框架下被视为新增支出/收入损失。

　　与之相对的是白宫奉行的“现行政策基线”（Current Policy Baseline），即默认现行法律继续有效，即将到期的条款也将延期。白宫办公厅副主任斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）在社交媒体平台X上明确表示[10]，这些税率“从一开始就计划永久化”，因此“维持不变不会增加一分钱赤字”，并称CBO的预测是“会计噱头”。

　　图1：2010-2034年美国联邦赤字占GDP比重预测（基于不同基线）。资料来源：布鲁金斯学会哈钦斯财政和货币政策中心

　　基线选择之争历来是美国重大税改的核心战场，其不仅涉及计算方式问题，更是政策立场的体现，深刻影响着赤字评估结果。布鲁金斯学会的分析[11]指出，如果使用“现行法律基线”，延长TCJA即将到期的减税政策，将直接体现为巨大的收入损失与赤字飙升；而如果使用“现行政策基线”，延长现有政策则被视为“零成本”，只有新增的减税措施才会被计入成本。后者使得法案的财政影响在账面上显得温和得多。

　　围绕“美丽大法案”的财政可持续性，共和党方面寄希望于两点：关税收入的显著增加以及减税带来的经济刺激效果。

　　关税收入方面，特朗普近期在社交媒体上宣称关税将带来“巨额收入”，甚至表示其足以覆盖年收入低于20万美元人群的所得税。经济增长方面，美国财政部长斯科特·贝森特（Scott Bessent）在回应穆迪下调美国主权信用评级时，表达了对GDP增速将超过债务增速的乐观态度；白宫贸易顾问彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）也批评[12]CBO的预测未充分考虑法案对经济增长和债务削减的潜在贡献。

　　然而，从研究机构的测算和智库专家的分析来看，这两点都难以达到抵消损失的预期。

　　关税方面，增收的实际效果可能远不及政府预期。根据宾大沃顿商学院等多家机构的估算[13]，包括备受争议的“对等关税”在内的所有拟议关税，在未来十年平均每年可带来的收入大约在1400亿美元-2900亿美元。对比之下，税收基金会估计，仅取消年收入低于20万美元人群的所得税这一项，在2025年就将造成近7400亿美元的税收损失——这一缺口远非年度关税收入所能弥补。

　　事实上，关税税基相对狭窄且波动性大，并非支撑财政的稳定来源。卡托研究所副所长斯科特·林西科姆（Scott Lincicome）直言，这种依赖关税填补减税窟窿的想法是“奇思妙想”[14]。首先，由于关税主要依赖总统行政令实施，其法律基础常受质疑且易受司法挑战影响，政策稳定性极差。其次，特朗普政府本身就将关税作为谈判筹码，其范围和税率在执行过程中频繁调整，导致实际征收额可能远低于预期。

　　经济增长方面，分析普遍认为新的减税措施对经济的刺激作用将远逊于2017年的TCJA。布鲁金斯学会指出[15]，“美丽大法案”实质上是“牺牲财政纪律以换取微不足道的增长”。国会税收联合委员会（JCT）[16]估计，该法案对长期GDP的提振作用仅为微乎其微的0.03个百分点。

　　另外，与2017年经济存在闲置产能时推出TCJA不同，当前经济接近充分就业，美联储维持较高利率以抑制通胀，这意味着财政刺激的效果更容易被紧缩的货币政策所抵消。除此之外，高关税本身就会抑制经济增长，削弱国内投资和消费，从而部分甚至完全抵消减税可能带来的刺激效果。

　　法案的第899条全称为“针对不公平外国税收的救济执行”，授权美国财政部对被认定为实施“歧视性税收”的国家实体征收递进式附加税。第899条可能是目前从市场角度来看最具争议的条款。

　　具体而言，如果一国对美国企业征收数字服务税（DST）、低税支付规则（UTPR）、利润转移税（DPT）等所谓的不公平税收，被美国财政部判定为针对美国企业的“歧视性外国国家”，美国政府就可以对该国企业及个人在美征收报复性税收。该国企业及个人从美国获得的股息、利息和房地产投资等收入将面临税率逐年递增的惩罚——首年提高5%，此后每年增加5%，上限为法定税率基础上额外增加20%。这一条款的潜在目标国集中于美国主要盟友：加拿大、英国、法国、德国、巴西、韩国、澳大利亚等[17]。

　　该条款在“美丽大法案”于众议院通过后的几天后被当做“隐藏条款”挖出，引起市场恐慌。综合来看，市场的焦虑主要集中在以下几个方面。

　　首先，关于“歧视性”认定标准的模糊性引发了广泛担忧。该条款的提出者、美国众议员罗恩·埃斯特斯（Ron Estes）[18]解释称，提出第899条是为了提升美国的税收主权，直接针对经合组织（OECD）“全球税改框架”第二支柱（Pillar Two）中被美国政界广泛视为“歧视性”的国际税收新规，尤其是低税支付规则（UTPR）允许其他国家对美企业的“低税利润”征收补充税，侵犯了美国的税收主权。其声称，第899条不是一项自动执行的报复性税收，只有在“外国对美国企业实施域外歧视性税收”时才会被激活。

　　然而市场观点认为，该标准缺乏明确的量化定义，使得财政部的自由裁量权过大。《金融时报》指出[19]，尽管财政部可能定期发布报告，但目前尚不清楚“歧视性国家”的认定标准，也不明确哪些投资者和企业会因此受到影响。外资机构将面临更高的合规成本。福布斯[20]认为，第899条款体现了典型的保护主义立场。

　　其次，第899条或将加剧美国资本外流风险。巴克莱分析师认为，如果第899号法案以目前的版本在参议院获得通过，即被判定为来自“歧视性国家”的投资者将面临额外的税收，在美国显著为负的国际净投资头寸下，美国将面临资本外流的潜在风险，投资者可能由于不确定性和更高的合规成本而选择撤资，寻找更稳定和友好的市场环境。

　　国际银行协会（IIB）指出，外国银行在美放贷额达1.3万亿美元，若遭惩罚性限缩，可能严重冲击美国企业融资。据《经济学人》分析[21]，美国经济异常依赖外国投资：外国人持有的美国资产高达62万亿美元，而美国人持有的海外资产仅为36万亿美元，美国的国际净投资头寸（-90%GDP）是主要发达经济体中负值之最。这意味着，美国一旦让外资却步，对经济和金融市场的冲击远甚传统关税。

　　第三，第899条或将推动贸易战升级为金融战。德意志银行外汇策略主管George Saravelos警告称，第899条款实际上代表了一种将美国资本市场“武器化”的做法，可能将现有的贸易战转变为资本战。《经济学人》强调[22]，第899条的真正目的并非增收，而是作为外交威慑工具，希望以第899条的征税威胁他国取消相应税收，但这种“向自己屋里的人扔手榴弹”的做法，实则也在伤及美国本身。

　　再考虑到“美丽大法案”中的另一项单独的条款——对任何非公民汇出境外的资金征收3.5%的税，“美丽大法案”或将成为贸易战的新战线，美国正从商品贸易保护主义向“软资本管制”转变。

　　第四个争议点集中在税收政策的不公平性上，即高收入者获得的减税益处远远超过普通民众。“富人减税，广大民众医疗削减”，曾任白宫幕僚长、芝加哥市长的民主党人拉姆·伊曼纽尔（Rahm Emanuel）如此概括[23]当前的法案。

　　根据左翼智库税收与经济政策研究所（ITEP）的分析，法案实施后的第一年，普通美国人的平均减税额约为1700美元。然而，收入超过92万美元的前1%纳税人则将平均获得近7万美元的减税。ITEP的税收政策专家Steve Wamhoff指出，“这实际上是向最富有的美国人转移资源”。

　　根据曼哈顿研究所高级研究员杰西卡·里德尔的粗略估算，众议院共和党法案中约有30%的收益将流向企业和年收入超过40万美元的人。美国企业研究所（AEI）高级研究员凯尔·波默罗（Kyle Pomerleau）也指出，法案最大的受益者是年收入在46.08万美元至110万美元之间的小企业主及高收入专业人士如律师和医生。

　　哈佛大学经济学教授杰森·弗曼（Jason Furman）对法案的不平等影响做了分析[24]。他指出，2027年，收入超过100万美元的百万富翁家庭将获得960亿美元的减税优惠，而年收入低于10万美元的1.27亿家庭的减税总额还不及百万富翁家庭的一半。具体来说，这意味着百万富翁的平均减税额为8.2万美元，而工薪阶层和中产阶级仅为750美元。

　　“美丽大法案”自在众议院以微弱优势通过后，目前进入了参议院审议阶段。多数分析预计，参议院将对该法案进行显著修改。目前共和党在参议院仅以53-47席占据微弱优势，最多容忍3票倒戈，此外法案通过还需平衡党内各派诉求。综合各方分析，主要讨论方向集中于以下几个领域。

　　第一，第899条虽在程序上得以保留，但在参议院审议中很可能面临修订。据彭博社报道[25]，参议院议会规则官员已裁定该条款符合预算调解程序要求，将随法案继续审议；而据《金融时报》披露[26]，包括壳牌、丰田、SAP、LVMH在内的约70家跨国公司近期集体赴华盛顿游说，呼吁推迟实施、缩小适用范围并明确量化标准，以使条款更符合市场公平预期。参议院财政委员会中的共和党参议员史蒂夫·戴恩斯已经表示，可能需要澄清第899条的措辞，以确保美国税收政策不影响其全球“黄金标准”的地位[27]。

　　第二，参议院正在推动将联邦债务上限提高至5万亿美元、高于众议院此前提出的4万亿美元方案。支持者认为，提高幅度越大，越有助于在2026年选举周期前避免再次出现债务僵局，并为财政政策留出更大操作空间。特朗普则在社交媒体上发文，进一步提出应“彻底取消债务上限”。然而，这一做法在共和党内部引发争议。财政保守派参议员兰德·保罗（Rand Paul）在电视节目中明确表示反对，批评这一做法削弱了对财政纪律的基本约束。[28]

　　在债务上限问题上，立法程序面临着巨大的时间压力。目前，美国财政部并未明确公布具体的“X日期”，即美国政府资金枯竭的确切日期，贝森特在接受CBS采访[29]时直言，故意不透露这一日期是为了“利用这个日期来推动法案进展”。不过，在5月9日致众议院议长迈克·约翰逊（Mike Johnson）的信[30]中，贝森特已警告称，“联邦政府的现金和非常措施可能在八月耗尽”，并敦促国会“在7月中旬休会前提高或暂停债务上限”。

　　第三，关于清洁能源税收抵免的存废问题，参议院将面临压力。四名共和党参议员已联署反对众议院逐步取消清洁能源税收抵免的计划，警告此举将重创各州新能源产业。少数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）借机斥责该法案“对美国清洁经济构成重大打击”，承诺将动用一切程序手段进行阻挠[31]。

　　第四，参议院可能会推动企业减税措施的永久化，核心目标包括企业研发费用抵扣与特定资产成本一次性扣除政策。多数党领袖约翰·图恩（John Thune）指出，“许多议员坚持在众议院设定五年期限的领域实现永久化”，特别强调这些措施对于长期投资的激励作用[32]。

　　第五，参议院计划确定更进一步的节省开支措施，以回应财政保守派的关切。已有几位共和党议员对当前版本表达了担忧，参议员罗恩·约翰逊（Ron Johnson）称该提案“完全不可持续”，并宣布计划在全面投票前举行听证会，确保进一步削减开支的措施能够落实[33]。

　　第六，关于SALT扣除上限的博弈，此前众议院为了争取高税州共和党人的支持，将SALT扣除上限从1万美元提升至4万美元，但参议院对此条款的支持仍不确定。众议院正在呼吁保持该版本的上限不变，并威胁称，若参议院有较大改动，众议院在法案返回审议时不会通过。

　　据《今日美国》报道[34]，参议院共和党领袖已表示有意调整SALT条款，同时也承认任何修改都必须与众议院协调一致，因为众议院的“通过余地非常小”。彭博社的分析[35]指出，随着参议院开始就该法案进行谈判，SALT已不再是优先事项，没有一位共和党参议员来自对SALT扣除上限高度敏感的高税收州，但该条款仍可能成为筹码，用于削弱医疗补助的改革力度，或者放缓清洁能源税收抵免的退出速度。

　　总体来看，“美丽大法案”在众议院的通过，只是漫长立法过程中的一步。与2017年相比，如今美国金融市场对财政扩张和债务上限变化表现出更高的敏感性。近期穆迪下调美国主权信用评级、国债发售遇冷，已反映出市场对财政可持续性的担忧。

　　即便法案最终能够在参议院获得通过，其背后的深层隐忧依然难以回避：高赤字、高债务的财政困局日益加深，税改分配格局进一步向高收入阶层倾斜，贸易保护与资本壁垒等新风险逐步显现。后续法案的走向及其对市场和全球经济的影响，仍值得各方持续关注。

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